2005年8月23日，卡特里娜飓风在巴哈马海岸附近形成热带风暴。在接下来的七天里，热带风暴发展成一场灾难性的飓风，首先在佛罗里达州登陆，然后沿着密西西比州、路易斯安那州和阿拉巴马州的墨西哥湾沿岸，留下了令人心碎的破坏和人类苦难的痕迹。卡特里娜飓风沿途造成了惊人的物质破坏，淹没了历史名城新奥尔良，最终造成1300多人死亡，成为美国历史上最具破坏性的自然灾害。

　　8月29日星期一上午，美国公民在卡特里娜飓风登陆墨西哥湾沿岸的报道中醒来，怀着最初的好奇心看着事态的发展，但很快就变成了担忧和悲伤。群众敬畏大自然的凶猛很快就伴随着对“政府”——地方、州和联邦——似乎无力有效响应危机的失望和沮丧。卡特里娜飓风和随后新奥尔良的持续洪水暴露了联邦、州和地方对灾难性事件的准备以及我们响应这些事件的能力的重大缺陷。各级政府应急预案受到了最终的考验，但失败了。

　　数以百万计的美国人被提醒需要保护自己和家人。即使新奥尔良的部分地区仍在水下，布什总统还是在该市历史悠久的杰克逊广场向全国发表讲话。他毫不含糊地说，“在9月11日的可怕经历之后的几年里，美国人完全有权期待在紧急情况下得到更有效的反应。当联邦政府未能履行这一义务时，我作为总统，对问题和解决方案负责”。总统在讲话中下令全面审查联邦对卡特里娜飓风的反应，以便我们作为一个国家可以做出必要的改变，以“更好地准备响应任何可能威胁我们人民的自然挑战或邪恶行为”。

　　出现的问题

　　一般而言，我们对卡特里娜飓风的集体反应所面临的挑战并不难确定。卡特里娜飓风，其115-130英里/小时的风速，以及随之而来的风暴潮，沿着从阿拉巴马州莫比尔到新奥尔良的北部墨西哥湾沿岸，影响了我们国家近93，000平方英里 - 大约相当于英国的面积。这场灾难并不局限于一个城镇，甚至不是孤立于一个国家。自2001年9月11日恐怖袭击以来联邦政府制定的个别地方和州计划以及相对较新的计划未能充分解释广泛或同时发生的灾难。我们面对的是被摧毁的城镇和城市的照片，每个城镇都有自己的需求。像密西西比州韦夫兰这样的小城市被卡特里娜飓风完全摧毁，需要小规模但立即的搜救工作以及大量救生和维持商品。新奥尔良是受影响最大的城市 - 主导了美国人在电视上看到的大部分内容 - 首先遭受了卡特里娜飓风的最初影响，然后是随后由其350英里堤坝系统破坏引起的洪水。在估计的十八小时内，大约 80% 的城市被 6 到 20 英尺的水淹没，需要历史上最大的搜救行动之一。

　　范围和方法

　　总统明确表示，我们今后必须做得更好。本报告的目的是确定并制定如何做到这一点的路线图，并为改变这个国家（从各级政府到私营部门再到公民个人和社区）实现持久的准备奠定基础。要实现这一目标，需要对现状进行重大改变，包括对政策、结构和思维方式的调整。

　　该报告的组织方式使读者尽可能全面和清楚地了解联邦响应卡特里娜飓风期间的情况。它首先通过讨论“正确看待特里娜飓风”来讨论响应挑战的规模和复杂性 - 对飓风和由此产生的洪水进行历史比较。只有了解飓风，才能对反应进行适当和定量评估。然后是关于当前联邦框架的国家准备“入门章节”，以使读者了解当前系统应该如何运作。本章指出了联邦规划中的一些根本性混乱，并指出我们的计划在适用于灾难性事件的潜在缺陷。

　　报告后面有两个主要章节，按分析性叙述性年表详细介绍了卡特里娜飓风。第一部讨论了风暴在“登陆前”的发展，从8月29日到9月5日的“危机周”，并以从响应到复苏的过渡结束。我们向读者指出，叙述并不意味着对所有发生的事情进行全面、明确的描述，未来的信息不可避免地会提供更多的启示。然后，我们将详细介绍“经验教训”，我们描述了卡特里娜飓风登陆之前、期间和之后的十七个最关键的挑战。

　　我们以最重要的一章结束：“转变国家准备”。它描述了解决卡特里娜飓风暴露的问题的必要性和补救措施。建议的改革基础是两个当务之急：必须使全面的国家备灾系统制度化，同时培养一种新的、强有力的备灾文化。

摘要编辑：王光远

应急管理部国际合作和救援司